На что повлияет усиление роли депутатов и местных Советов?

На заседании Совета по взаимодействию органов местного управления и самоуправления при Совете Республики, проходившем на этой неделе, в центре внимания участников было совершенствование национального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления. Для чего? Чтобы эффективно влиять на устойчивое развитие территорий. Назрел момент для передачи части полномочий от центральной власти на места для оперативного и необходимого для конкретной территории принятия решений, что, соответственно, придаст импульс региональному развитию. Важно, чтобы в центре подобного реформирования оставался человек с его конкретными проблемами: полноценной занятости, достойного дохода, получения качественных услуг и всего того, что его волнует в повседневной жизни. Для этого экспертам предстоит выработать соответствующую концепцию, предложения которой впоследствии найдут отражение в новой редакции Закона «О местном управлении и самоуправлении». Среди экспертов, приглашенных на заседание Совета, были и представители Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которые познакомили с опытом развития местного самоуправления в разных странах.

В прошлом году взаимодействие между Беларусью и Советом Европы приобрело новый импульс. За проведенным в сентябре круглым столом последовало предложение по совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы местного самоуправления, и отражению этих вопросов в плане действий по сотрудничеству. Об этом на заседании Совета по взаимодействию органов местного самоуправления напомнил председатель Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Андерс КНАПЕ.

Вертикаль оправдала себя

На необходимости совершенствования правовых основ местного управления и самоуправления подробнее остановилась Наталья КАРПОВИЧ, заместитель председателя Конституционного суда Республики Беларусь. Она напомнила, что роль местного управления и самоуправления в системе ценностей белорусского народа и государства закреплена в конституционных положениях.

— Наличие специального раздела V в Конституции, регулирующего местное управление и самоуправление, выражает их признание важнейшими элементами демократического устройства белорусского общества и государства. Это отвечает Европейской хартии местного самоуправления и согласуется также с европейскими тенденциями в конституционно-правовом строительстве. В силу этих тенденций местное управление и самоуправление рассматриваются как неотъемлемые составляющие конституционного строя государства, — подчеркнула она.

Эффективность местного управления и самоуправления в широком смысле — для общества и государства — заключается в соблюдении баланса интересов устойчивого развития государства в целом и отдельно взятой его территории.

— Сегодня в развитие конституционных положений действует значительный массив законодательства, наработанный за 25 лет действия Конституции, закрепляющий полномочия местного управления и самоуправления. Однако анализ действия законодательства приводит к выводу, что на настоящем этапе важнейшее значение имеет не дальнейшее уточнение отдельных формально-правовых нюансов модели местного управления и самоуправления. Главный вопрос — обеспечение их реальной эффективности, — обратила внимание Наталья Карпович. — Эффективность местного управления и самоуправления достигается специфическими для каждой страны средствами. Поиск таких средств — сегодня важнейшая общая задача.

Она напомнила, что существующая модель местного управления и самоуправления в нашей стране формировалась в особых условиях после распада СССР, когда в короткие сроки нужно было восстановить управляемость экономики, сконцентрировать ее ограниченные ресурсы для становления и развития молодого независимого государства, обеспечить социальную поддержку нуждающихся в ней людей. Все это предопределило преимущественно вертикальную организацию органов власти всех уровней, в том числе местной. Этот подход себя оправдал, позволив развиваться территориям и государству.

— Система местного управления и самоуправления в Беларуси, созданная и функционирующая на конституционной основе, должна совершенствоваться, — убеждена она. — Необходимо продолжить поиск баланса саморегулирования и государственного регулирования в решении дел местного значения, оптимального разграничения компетенции и ответственности органов местного управления и самоуправления, укрепления их материально-технической и финансовой базы, расширения их обратной связи с населением.

Много общего

Директор Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь Вадим ИПАТОВ рассказал о результатах проведенного центром сравнительного анализа положений Европейской хартии местного самоуправления и законодательных актов нашей страны, регулирующих деятельность органов местного самоуправления.

В целом анализ показал, что многие положения хартии реализованы в белорусском законодательстве, но есть и отличия в механизме реализации модели самоуправления в Беларуси.

— Нормы белорусского законодательства согласуются с положениями хартии, которая предусматривает, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции государства. Этот принцип вытекает из положений статей 117 и 118 Конституции Республики Беларусь, а также Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», — сообщил он.

В национальном законодательстве находят отражение и такие положения хартии, в которых говорится о том, что основные полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться конституцией или законом, что органы местного самоуправления (в пределах, установленных законом) обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по вопросам, не находящимся в ведении других органов власти. Это касается и полномочий органов местного самоуправления, которые должны быть полными и исключительными и могут быть ограничены только в пределах, установленных законом, а также необходимости консультирования с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия решений, непосредственно их касающихся.

— Все эти положения в том или ином виде реализованы в статье 121 Конституции Республики Беларусь, статьях 3, 17—20 Закона «О местном самоуправлении», — подчеркнул Вадим Ипатов.

Что касается положений, не согласующихся с европейской хартией, они относятся к ряду полномочий, входящих в компетенцию Советов, вопросам численности и некоторым другим.

— Необходимо также учитывать, что при анализе положении хартии важно принимать во внимание не столько буквальные формулировки, сколько разъяснения к ним, которые нередко имеют расширительный характер и могут выходить за пределы буквального смысла положений документа, — обратил внимание он. — В этой связи окончательный вывод о количестве пунктов хартии, с которыми согласуется или не согласуется белорусское законодательство, зависит от субъективной оценки конкретных экспертов.

А как у них?

На том, что нельзя игнорировать особенности страны, сделал акцент и исполнительный директор Национальной ассоциации местных властей Грузии Давид МЕЛУА. По его мнению, ассоциация, объединение муниципалитетов — очень эффективный инструмент для представления и отстаивания интересов региона.

Давид Мелуа отметил, что восьмая статья белорусского закона о местном управлении и самоуправлении предусматривает создание совета по взаимодействию органов местного самоуправления. Директор грузинской ассоциации считает, что это положение можно попробовать усовершенствовать: «Пора задуматься о введении понятия «национальная ассоциация», благодаря чему восьмая статья будет наделена дополнительным инструментом для взаимодействия с местной властью».

Сегодня в Беларуси используются механизмы межведомственных комиссий. Такой консультативный инструмент создан в законодательстве и полностью соответствует польской или французской практике. Кроме того, Давид Мелуа подчеркнул, что сначала нужно обеспечить взаимодействие между тремя действующими областными ассоциациями — Гродненской, Могилевской и Витебской, а возможность создания национальной ассоциации законодательство допускает.

Опытом и передовой практикой реализации положений хартии, касающихся деятельности ассоциаций местных органов власти, поделилась председатель Палаты регионов Конгресса, председатель Норвежской ассоциации местных и региональных властей Гунн Мари Хельгесен.

Она отметила, что в Норвегии законы принимаются после консультаций, реформы проводятся после разрешения ассоциации. В скандинавской стране крепки традиции обсуждений и переговоров между различными уровнями власти. В Норвегии действует принцип равенства ответственности, финансовой системы, системы принятия решений в муниципалитетах независимо от их размера.

— Местное самоуправление — эффективный, инновационный общественный институт с широким спектром влияния: школы, детские сады, социальные услуги, культура, дороги — почти все сферы жизни. А доверие людей — самый большой, главный наш капитал, — подчеркнула Гунн Мари Хельгесен.

Небольшая республика Словения насчитывает 212 муниципалитетов. В самом маленьком — всего 15 квадратных километров и 350 жителей. В самом большом — 555 км² и триста тысяч граждан. «Не о количестве муниципалитетов мы должны говорить, а о результатах их работы. Любляна далека от проблем и потребностей жителей деревни, так что мы привлекаем людей к принятию политических решений на базовом уровне», — рассуждает мэр г. Кочевье, заместитель председателя Ассоциации муниципалитетов и городов Словении Владимир ПРЕБИЛИЧ.

Он поделился впечатлениями насчет того, какие ожесточенные споры ежегодно ведутся о том, какую сумму правительству выделять в регионы: «Правительство иногда как будто по другую сторону баррикад... Но ведь граждане муниципалитета — это граждане страны». Подчеркнул Владимир Пребилич и то, что теория — это хорошо, но без практического опыта ничего не получится. А для вовлечения жителей посоветовал обратить внимание на тех, кто, как правило, далек от политики, — это пожилые люди и дети. Например, в Словении создан молодежный совет для школьников.

Национальная ассоциация Украины объединяет 760 территориальных общин. Она создана в 1992 году, а закон об ассоциациях принят в 2005-м. Закон обязывает государственные органы власти проводить консультации по бюджету и другим вопросам с национальными ассоциациями.

— В 2018 году проанализировали трансферты местным бюджетам по образованию, показали недостатки, и в этом году общий трансферт увеличен на десять процентов. Считаем такой результат пусть маленькой, но важной победой, — поделился заместитель исполнительного директора Ассоциации городов Украины Ярослав РАБОШУК.

Кроме того, в Украине все министерства при разработке подзаконных нормативно-правовых актов, если они касаются местного самоуправления и регионального развития, должны согласовывать их с национальными ассоциациями.

Заработать на земле

О том, как повысить эффективность использования органами местного управления и самоуправления имеющейся недвижимости, рассказал первый заместитель председателя Госкомитета по имуществу Республики Беларусь Алексей ВАСИЛЬЕВ.

— Если рассматривать положения закона о местном управлении и самоуправлении в части органов самоуправления у нас в стране, то они в значительной мере схожи с положениями, закрепленными в Европейской хартии местного самоуправления. Бюджеты местных органов власти формируются за счет местных налогов, сборов и средств от продажи недвижимого имущества — земли, зданий, сооружений. Фактически это же мы можем видеть в статье 9 хартии «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления», — убежден он.

Если взять продажу недвижимости, то с ней здесь все достаточно просто. Недвижимость осязаема, ее можно потрогать. С налогами сложнее. Для того чтобы местный бюджет больше пополнялся налогами, необходимо создавать условия для появления новых производств, развития малого и среднего бизнеса. Для этого в стране сделано немало: главой государства издан ряд документов, позволяющих в значительной мере оживить предпринимательскую активность. Есть базовые документы по распоряжению имуществом и землей. Местные органы власти с учетом особенностей региона принимают свои законодательные документы в этой части.

Однако, несмотря на полномочия Советов депутатов по определению порядка управления и распоряжения собственностью, они, как правило, только принятием этого порядка и ограничиваются. Все ключевые вопросы использования недвижимости передаются на уровень исполнительной власти.

— В то же время в рамках хартии основная роль в реализации инициатив граждан лежит именно на органах местного самоуправления, — обратил внимание участников Алексей Васильев.

Он отметил, что недвижимость может быть продана за сумму, равную 10 евро, сдана в аренду, передана бесплатно как под инвестпроект, так и под создание рабочих мест. Оплата за купленное имущество по желанию покупателя может быть рассрочена на период до 5 лет. Земля также может быть продана в частную собственность, передана в пользование или аренду. А деньги от сделок пополнят местный бюджет.

— Есть, конечно, определенная особенность по средствам, поступающим от реализации земли. В рамках действующего законодательства полученные средства могут быть использованы только по целевому назначению. Если мы посмотрим на этот список, то он достаточно широк. Вместе с тем можно было бы дать возможность местным органам власти самим определять цели, на которые направлять эти средства, — считает докладчик.

И в качестве аргумента приводит незначительную активность «вертикали» на местах. Почему? По причине передачи полномочий в «земельном вопросе» от органов самоуправления — то есть законодателей — местным исполнительным властям, что не позволяет им уверенно отстаивать свою позицию перед различными проверяющими и контролирующими органами. Последние, выполняя контрольные мероприятия, тогда по-своему понимают отдельные нормы принятых актов местного законодательства. Поспорить с ними может только законодательный орган, принявший документ, — Совет депутатов. Однако с учетом того, что их штат незначителен, сделать это сложно.

Потенциал развития

 Алексей Васильев констатирует, что на сегодняшний день не все регионы могут быть финансово самодостаточными. Среди тех, кто может достичь такой самодостаточности, относятся районы, прилегающие к областным центрам, крупным промышленным регионам.

По его мнению, для этого необходимо задействовать все инструменты, связанные с распоряжением имуществом. Среди них — продажа объектов, земли, осторожное использование налогового рычага — увеличение налогов, использование инструментов для привлечения инвесторов — аренда, продажа предприятия, акций, зданий предприятий с ликвидацией юридического лица. А еще — защита органами местного самоуправления предпринимателей.

— Как видите, инструментов много, но я бы предложил сконцентрироваться на более традиционных механизмах задействования имущества, — обращает внимание спикер. — В качестве предложения для конкретного обсуждения можно было бы на примере одного из районов Гомельской области попробовать сконцентрировать в руках Совета депутатов финансовые и имущественные вопросы, не передавая их исполнительному комитету, для чего, на мой взгляд, не потребуется изменять законодательство, — отметил он.

Первый заместитель министра экономики Республики Беларусь Александр ЧЕРВЯКОВ акцентировал внимание на тех моментах, где органы местного управления и самоуправления могут оказывать существенное влияние. Он напомнил, что цель региональной политики — в комплексном, сбалансированном развитии каждого региона на основе эффективного использования его потенциала и конкурентных преимуществ.

«Мало полагаться только на поддержку из центра и республиканского бюджета, необходима совместная активная работа местных Советов депутатов и исполнительной власти», — убежден спикер. Ключевая задача каждого региона — обеспечить базовые условия для людей: это комфортная среда для жизни и рабочие места с достойной зарплатой.

Полем деятельности местных Советов, по мнению представителя Минэкономики, должно стать участие в стратегическом развитии своей территории. Эти стратегии должны вписываться в общую стратегию региональной политики.

— Здесь значительный потенциал Минэкономики видит в синергетическом эффекте групп районов и городов, тяготеющих к центру экономического роста. Речь идет о формировании так называемых территориально-хозяйственных комплексов, — отметил спикер.

Проработка с облисполкомами и экспертами показала, что в стране сложились 25 таких потенциальных территориально-хозяйственных комплексов: по три в Брестской и Могилевской областях, 4 — в Витебской, по 5 — в Гомельской, Гродненской и Минской областях. Они сформировались исторически, отсюда программы на следующую пятилетку будут разрабатываться на базе этого подхода.

На уровне регионов необходимо раскрепостить потенциал местного населения и в первую очередь инициативных людей, предлагающих новые идеи для развития своей территории.

— И здесь крайне важна роль местных Советов депутатов. Кто, как не вы, лучше всех знает свою территорию? — заметил Александр Червяков. — Наиболее успешный опыт здесь — участие населения регионов в проектах международной технической помощи.

Например, в рамках проекта «Содействие развитию на местном уровне в Республике Беларусь» в двух конкурсах реализовано 230 местных инициатив, было задействовано более 1300 партнеров.

Ключевое значение для достижения поставленной цели имеет работа с населением и местными сообществами, убежден Александр Червяков.

— Раскрепощение и поддержка местных инициатив, организация их реализации, вовлечение населения и местных сообществ в создание в регионе комфортной среды для проживания — в этом огромный потенциал развития, и он полностью не раскрыт, — подчеркнул он.

Взаимодействие для регионов

В условиях мировой турбулентности нужно усиливать регулирование, которое должно быть нечрезмерным, но оставаться достаточным, считает председатель Постоянной комиссии Совета Республики по международным делам и национальной безопасности Сергей РАХМАНОВ.

Проанализировав опыт развитых стран Европы и Азии, он доказал, что процесс не придет в норму стихийно, без усиления аналитики. Роль аналитических центров увеличивается, по их количеству Китай и Индия догоняют США. Мыслить и действовать нужно стратегически, убежден Сергей Рахманов, поэтому должны быть приняты соответствующие стратегии на национальном, региональном, муниципальном уровнях.

Председатель комиссии принципиально важным считает взаимодействие на международном уровне с включением регионов, которые должны обладать достаточной самостоятельностью.

— В странах северной Европы развита сетевая система взаимодействия, которая охватывает конкретные регионы и даже организации. У нас, в свою очередь, проходят форумы регионов Беларуси и России, началась работа с Украиной, развивается подобная практика с Польшей, Узбекистаном, — сообщил Сергей Рахманов.

Он также познакомил гостей с потенциалом Беларуси в сфере высоких технологий. В стране производятся досмотровое и медицинское рентген-оборудование с искусственным интеллектом; композитные материалы для авиа- и кораблестроения, поездов; вакуумные линии непрерывного действия; светодиодная техника, беспилотники, оптоэлектронное оборудование с лазерными технологиями измерений; продукция крупногабаритного машиностроения.

В центре внимания — человек

Конгресс намерен продолжить работу по взаимодействию с Беларусью и активно сотрудничать с заинтересованными органами, заверил участников заседания Андерс Кнапе. «Не существует идеальной системы, которую можно скопировать. Мы должны учиться друг у друга. Главное, есть приверженность со стороны Президента Беларуси и правительства к развитию регионального самоуправления», — отметил он.

Кнапе поблагодарил организаторов за обстоятельную информацию, полученную в ходе визита в Беларусь, и отметил, что с нетерпением ждет дальнейшего развития сотрудничества для ускорения и расширения взаимодействия.

Председатель Постоянной комиссии Совета Республики по региональной политике и местному самоуправлению, модератор Совета по взаимодействию органов местного самоуправления Александр ПОПКОВ, подводя итог заседания, отметил, что совместная работа с Конгрессом местных и региональных властей имеет результат:

— Встреча у главы государства дала импульс, чтобы мы серьезно задумались о развитии нашего местного самоуправления. По сути, это поручение главы государства, — акцентировал внимание он. — Нужно очень серьезно поработать над внесением аргументированных предложений в концепцию местного самоуправления.

Он предложил создать несколько рабочих групп, каждая из которых выработает целостное видение новаций. В разработке будут участвовать Совет Республики, Палата представителей, НАН, Академия управления при Президенте Республики Беларусь и другие заинтересованные институции, представители министерств и ведомств.

На что нацелена эта работа? На решение проблем жизнеобеспечения, с которыми сталкивается конкретный человек в повседневной жизни: это труд, образование, культура, услуги и так далее.

— Мы поставили перед собой глобальную задачу — удвоение ВВП. Только на основе развития экономической составляющей решить все вопросы невозможно, поэтому мы должны четко для себя обозначить компетенции местного самоуправления, — убежден он.

Подготовить соответствующую концепцию местного самоуправления Александр Попков предлагает на основе глобального, детального изучения мировой практики и с учетом имеющегося национального опыта. Но с предоставлением более широких полномочий представителям органов местного самоуправления есть необходимость и в придании большей заинтересованности по развитию своих территорий и рядовым гражданам.

Александр Попков рассказал, что итоги проведенного социологического исследования показали: человек ждет решения своих проблем только от власти.

— А мы не задумываемся над тем, что должны сегодня ментально изменить ситуацию? Человек также должен быть ответственен за развитие территории, своего быта, должен болеть за свою страну, свой регион, свою территорию, — подытожил он.

Ольга АНУФРИЕВА, Варвара МОРОЗОВА

Фото Евгения ПЕСЕЦКОГО