У нашай краіне распачата бюджэтная рэформа. Насамрэч яна пачалася яшчэ 25 гадоў таму, з дня абвяшчэння незалежнасці Беларусі, і ніколі не прыпынялася. Штогод у бюджэтнай сістэме адбываюцца змены, якія закранаюць значную частку яе агентаў — гэтыя змены дыктуе час. Аднак цяпер урад выстройвае якасна новую сістэму бюджэтных адносін, і пачаў ён з кіравання фінансамі. У снежні была зацверджана адпаведная стратэгія. Пра тое, у чым заключаецца сутнасць цяперашняй трансфармацыі, мы запыталі першага намесніка міністра фінансаў Максіма ЕРМАЛОВІЧА.
Новая якасць
— Максім Леанідавіч, вы ўваходзіце ў склад міжведамаснага савета па пытаннях рэалізацыі стратэгіі рэфармавання кіравання дзяржаўнымі фінансамі. Патлумачце, з чаго гэта стратэгія складаецца?
— Базіс усяго рэфармавання — пераход з кантролю расходавання на кантроль выніковасці. Гэта дзве зусім розныя рэчы. Пры кантролі расходаў мы можам забяспечыць поўнае выкананне ўмоў і мэт атрымання бюджэтных сродкаў, але не дабіваемся пры гэтым канчатковага выніку, якога чакаюць падаткаплацельшчыкі. Каб яго дабіцца, трэба пераарыентаваць сістэму справаздачнасці і забяспечыць аўдыт эфектыўнасці бюджэтных сродкаў. Калі мы не будзем дасканала кантраляваць, куды і хто траціць грошы (на гэта ўжо ні сіл, ні сродкаў не хапае), а будзем глядзець, якую якасць бюджэтнай паслугі атрымлівае насельніцтва, мы атрымаем добры вынік, прычым хутка.
Мэта адна — павысіць эфектыўнасць выкарыстання бюджэтных грошай. Павінна змяніцца сутнасць узаемаадносін паміж дзяржаўнымі органамі: атрымальнік сродкаў — гэта выканаўца пэўнай паслугі, а дзяржаўны орган у асобе міністэрства, аблвыканкама ці райвыканкама — заказчык. Ацэньваць жа якасць бюджэтных паслуг павінны грамадзяне. Адносіны неабходна выстраіць такім чынам, каб кожны атрымліваў патрэбную інфармацыю. Калі гэта запрацуе так, як у іншых краінах, што пайшлі далёка наперад у рэформах сваіх бюджэтных адносін, гэта прынясе вынік, на які мы разлічваем.
— Калі вынік можна будзе ацаніць?
— Гэта доўгі шлях, і трэба шмат чаго памяняць, каб рэформа пачала працаваць. Праз тры гады мы пабудуем інфармацыйную сістэму, якая дазволіць выстраіць такія ўзаемаадносіны паміж міністэрствамі фінансаў, гандлю, Камітэтам дзяржаўнага кантролю, Міністэрствам па падатках і зборах, Міністэрствам працы і сацыяльнай абароны і Статыстычным камітэтам, якія забяспечаць поўнае інфармаванне ўсіх атрымальнікаў і распарадчыкаў бюджэтных сродкаў аб справаздачнасці бюджэтных арганізацый. На падставе гэтай справаздачнасці будзе выбудоўвацца сістэма далейшых узаемаадносін паміж атрымальнікамі бюджэтных сродкаў, насельніцтвам і рэспубліканскімі органамі, аблвыканкамамі, райвыканкамамі — тымі, хто адказвае за якасць бюджэтных паслуг.
— Якая работа будзе праведзеная сёлета?
— Цяпер мы распрацоўваем стандарты фінансавай справаздачнасці, адаптуем міжнародныя стандарты для грамадскага сектара. Да канца года будзе распрацаваны высокаўзроўневы дызайн інфармацыйнай сістэмы, які ўключыць усе бізнес-працэсы, звязаныя з фарміраваннем, выкананнем і кантролем рэспубліканскага і мясцовых бюджэтаў.
Асобны кампанент — распрацоўка бюджэту для грамадзян. Ён дазволіць інтэрактыўным чынам інфармаваць пра тое, як выконваюцца рэспубліканскі бюджэт, бюджэты рэгіёнаў, а таксама бюджэты атрымальнікаў бюджэтных сродкаў — школ, бальніц і г.д.
Задача нашага міністэрства — давесці да кожнага яснае разуменне таго, што за падаткі ён плаціць і на якія мэты гэтыя падаткі выкарыстоўваюцца.
— Ці значыць гэта, што падаткаплацельшчык, які заплаціў дарожную пошліну, зможа даведацца, чаму на ўездзе ў яго двор ямы ў асфальце як былі, так і засталіся?
— Людзі будуць ведаць адказы на пытанні, колькі ўсяго збіраецца ў краіне дзяржаўнай пошліны за доступ транспартнага сродку да дарожнага руху, па якіх прынцыпах гэтыя сродкі размяркоўваюцца і на якія аб'екты. Гэта інфармацыя ёсць і цяпер, але пакуль, на жаль, немагчыма зайсці на нейкі адзіны сайт і ўбачыць поўны спіс гэтых аб'ектаў.
Больш інфармацыі
— Ад чаго будзе залежыць поспех рэформы?
— Мы створым умовы, пры якіх бюджэтаванне, арыентаванае на вынік, пачне развівацца. Ад распарадчыка бюджэтнымі сродкамі, урада і парламента будзе залежыць, наколькі эфектыўна гэта сістэма запрацуе. Мы павінны арыентавацца на патрэбы тых, хто ажыццяўляе кантроль за выкарыстаннем бюджэтных сродкаў, рэалізуе мэты дзяржаўнай палітыкі. Міністэрства фінансаў будзе ў гэтым працэсе выканаўчым органам, які даводзіць інфармацыю ад аднаго ўдзельніка да другога, ад спажыўца паслугі да таго, хто прымае рашэнні, у тым ліку па размеркаванні бюджэтных сродкаў. Грошы павінны размяркоўвацца ў поўнай адпаведнасці з патрабаваннямі нашых грамадзян. Калі трэба накіраваць на дарожнае будаўніцтва, то гэта будзе выказана.
Больш шырокі погляд на рэформу бюджэтнай сістэмы — поўная інфарматыўнасць кожнага ўдзельніка, пачынаючы ад грамадзян і заканчваючы парламентам: куды павінны выкарыстоўвацца грашовыя сродкі і якіх вынікаў, маючы на ўвазе тую ці іншую суму грошай, мы дабіваемся. Калі мы хочам вынікаў у ахове здароўя, значыць, павінны накіраваць туды пэўную суму грошай. І кантраляваць: ці вырашаем мы, накіроўваючы туды грошы, пастаўленую задачу?
Гэта пачне працаваць праз некалькі гадоў, калі складзецца практыка, будзе выбудавана сістэма, калі атрымаем сігналы ад усіх удзельнікаў бюджэтнага працэсу, навучымся на гэтыя сігналы рэагаваць, перастроім свае адносіны да бюджэтных грошай: будзем глядзець, у першую чаргу, на іх агульную эфектыўнасць.
— Ці азначае арыентацыя на вынік, што кіраўнік бюджэтнай арганізацыі будзе сам вырашаць, як яму распараджацца бюджэтнымі сродкамі?
— Так. Цяпер мы даводзім да кіраўніка, колькі трэба прадугледзець грошай на заробак, які штат утрымліваць, колькі павінна быць лямпачак, крэслаў, сталоў... Калі новая сістэма запрацуе, кіраўнік будзе вырашаць усе гэта самастойна. Скажам, колькі яму трымаць штатных адзінак, каб адукаваць тысячу навучэнцаў, не парушыць працоўнага заканадаўства і максімальна скараціць выдаткі. Колькі для гэтага патрэбна памяшканняў і як гэтыя памяшканні выкарыстоўваць. Павысіцца эфектыўнасць выкарыстання не толькі бюджэтных сродкаў, але і маёмасці. Кіраўнік будзе сам вырашаць, куды бюджэтныя грошы накіраваць у першую чаргу. Спатрэбіцца менш часу на рознага роду ўзгадненні, з'явіцца магчымасць эканоміць, а атрыманыя ў выніку эканоміі грошы накіроўваць на больш важныя напрамкі.
— З кіраўніка запатрабуюць толькі колькасць выпускнікоў і якасць іх падрыхтоўкі?
— Пад кожны кірунак выдаткаў сусветная практыка выпрацавала пэўны набор паказчыкаў. Асноўная праблема — знайсці правільныя крытэрыі ацэнкі, каб не памыліцца і зрабіць правільныя высновы.
Далей сістэма будзе развівацца яшчэ цікавей: мы пяройдзем да нарматыўнага фінансавання, калі будзем аплачваць, скажам, падрыхтоўку кожнага навучэнца. Мы цяпер з Міністэрствам адукацыі праводзім эксперымент, які набірае абароты: плацім грошы ў разліку на аднаго вучня. За дужкі выведзены расходы капітальнага характару, на якія пакуль кіраўнік уплываць не можа (камунальныя плацяжы), але яны таксама з часам трапяць у нарматыў. Больш вучняў — больш фінансавання. Гэта дае магчымасць яшчэ і канкурыраваць, і аптымізаваць расходы ў рамках раёна.
Кожны разумее, што калі нарматыў выдаткаў, скажам, 12 млн рублёў у год на аднаго вучня, то ў сельскай малакамплектнай школе выдаткі могуць дасягаць 50 млн на аднаго вучня. Калі забяспечыць падвоз дзяцей у буйную школу, павысіць яе камплектнасць, то эканомія стане дадатковай крыніцай расходаў на закупку абсталявання, аплату працы настаўнікаў. Тут узнікае пытанне больш якаснага кіравання сродкамі з боку тых, хто іх траціць, хто займаецца штодзённай дзейнасцю — у гэтым і ёсць эфект. І так у кожнай галіне: ахове здароўя, дарожнай гаспадарцы, культуры, СМІ...
Права на памылку
— Свабода, якую кіраўнікам бюджэтных арганізацый дасць пераход на выніковае бюджэтаванне, мае на ўвазе іх здольнасць да ініцыятывы. Як у нас з гэтым?
— Зараз у бюджэтнай арганізацыі ініцыятыва абмежавана нормамі рэгулявання, і трэба прайсці доўгі шлях, каб сітуацыю змяніць. Наша задача — разняволенне дзелавой ініцыятывы з боку кіраўнікоў і работнікаў бюджэтнай арганізацыі. Мы з кіраўніка бюджэтнай арганізацыі павінны зрабіць яшчэ і гаспадарніка, фінансіста, чалавека, які будзе сачыць за кожным выдаткаваным рублём і будзе настроены на максімальную якасць паслуг, што аказваюцца.
— І рыначніка?
— Так, ён павінен арыентавацца на рынак, на спажыўца, на тыя патрэбы ў паслузе, якія мае насельніцтва. Калі насельніцтву патрэбна якасная адукацыя, значыць, яго задача — якасная адукацыя.
Спачатку трэба павысіць ступень даверу да кіраўніка бюджэтнай арганізацыі, потым даць яму неабходныя паўнамоцтвы самому распараджацца выдаткаваным аб'ёмам бюджэтных сродкаў. А патрабаваць — за канчатковы вынік, які мы павінны зразумець, якім чынам ацэньваць. Як ацэньваць якасць паслугі адукацыі? Як ацэньваць якасць паслугі аховы здароўя? У свеце існуе вельмі складаная, шматузроўневая сістэма ацэнкі якасці такіх паслуг. Яна выклікае давер. Гэта нашмат больш складана, чым кантраляваць запісы: «план» і «факт».
Глядзець, што запланавана па каштарысе, і што выканана — самы просты кантроль, які ні да чога не абавязвае. Калі паглядзець на складанасць ацэнкі якасці паслуг аховы здароўя, скажам, у Вялікабрытаніі, то зразумела, што нікому не цікава, куды работнік медыцынскай установы патраціў грошы. Там кантралюецца вынік з боку насельніцтва, якое плаціць сваім рублём за гэту якасць, кантралюецца з боку прафесійнай супольнасці (паўторны кантроль), і трэці кантроль — з боку распарадчыка бюджэтных сродкаў, які ацэньвае, як усё гэта было арганізавана. Ад гэтай ацэнкі залежыць заробак канкрэтнага работніка, яго бюджэт. У нас гэтага няма, і такая перспектыва пакуль далёкая, але мы пачынаем рух у яе бок.
Што тычыцца кіраўніка бюджэтнай арганізацыі — трэба ствараць кампетэнцыю. Мы будзем людзей навучаць, будзем даваць неабходны інструментарый для аналізу сваіх выдаткаў, будзем даваць рэкамендацыі. Падрыхтуем спецыялістаў, якія будуць падказваць кіраўнікам; апошнія больш пранікнуцца пытаннямі фінансавай дысцыпліны, эканоміі бюджэтных сродкаў, будуць мець больш свабоды, будуць мець права выбару і права на памылку. Гэты этап трэба прайсці, выпрацаваць практыку, і праз 10 гадоў мы можам аказацца ў зусім іншай сістэме.
Нулявая цярпімасць да карупцыі
— Рэформа прадугледжвае антыкарупцыйныя механізмы?
— Прадугледжвае. З аднаго боку, мы даём больш свабоды ў рэалізацыі паўнамоцтваў кіраўніка, у рэалізацыі яго асноўных задач, але з другога — ствараем інструментарый, які будзе мець нулявую цярпімасць да карупцыі і перашкаджаць любым праявам карупцыйнай дзейнасці. Асноўны канал, які патрабуе кантролю, — правядзенне працэдур дзяржаўных закупак на розных стадыях. Таму адным з элементаў рэформы бюджэтнага сектара з'яўляецца змена падыходаў да правядзення дзяржаўных закупак. Больш празрыстасці, больш інфарматыўнасці, стварэнне «гісторыі добрасумленнасці пастаўшчыкоў», каталогаў прадукцыі, індыкатыўных цэн і іншага, што дазволіць працаваць на гэтым полі празрыста і без рызыкі ўсім — кантралёрам, аператарам, удзельнікам. У нас створаны электронныя пляцоўкі, створана сістэма, за якую адказвае Міністэрства гандлю сумесна з Міністэрствам эканомікі. Але гэтая сістэма, з аднаго боку, дастаткова складаная для бюджэтных арганізацый — стварае складанасці пры ажыццяўленні дзяржаўных закупак, павялічвае прамежак часу, які трэба выдаткаваць, каб правесці закупку, і ў рамках аднагадовага бюджэту, для таго, каб закупку рэалізаваць, трэба ўвесь час спяшацца і на нешта закрываць вочы. У канечным выніку гэта не прыводзіць да эканоміі бюджэтных сродкаў. Акрамя таго, у існуючай сістэме захоўваюцца магчымасці, якія могуць з'яўляцца каналам для карупцыйных праяў. Іх трэба выключыць.
Задача няпростая, але мы не будзем руйнаваць сістэму, якая існуе, мы ўдасканалім яе.
Захаваць баланс
— Якія праблемы з бюджэтам існуюць сёння?
— У залежнасці ад магчымасці экспарту нашых тавараў мы рабілі розныя сцэнарыі фарміравання даходнай часткі бюджэту. Даходная, па нашых ацэнках, будзе фарміравацца ніжэйшай, чым мы прагназавалі. Усё залежыць ад таго, наколькі будзе мяняцца эканоміка нашых гандлёвых партнёраў (бо мы — адкрытая краіна, экспарцёр тавараў) і наколькі попыт з боку нашых гандлёвых партнёраў будзе плацежаздольны. Задаволіць яго сваёй вытворчасцю мы можам, а аплаціць яго нашы партнёры, на жаль, гатовы ў меншай ступені, чым раней.
Мы бачым, што ёсць праблемы з атрыманнем даходаў, адпаведна, гэта патрабуе аптымізацыі бюджэтных расходаў. Мы цяпер такую аптымізацыю пачалі праводзіць: зарэзервавалі пэўныя віды расходаў, у выніку першыя два месяцы працуем з прафіцытам; забяспечылі той узровень, які павінны былі забяспечыць па рэспубліканскім бюджэце, калі б умовы адпавядалі прагнозу.
Такім чынам, з-за таго, што менш атрымалі даходаў, мы прафінансавалі менш расходаў, але прафіцыт застаўся планавы. Гэта значыць, што мы пакуль ідзём у кірунку, які адпавядае Закону «Аб рэспубліканскім бюджэце». Зыходзячы з гэтай палітыкі, выконваюцца і мясцовыя бюджэты.
Вядома, гэта запатрабуе рашэнняў па абмежаванні не толькі капітальных выдаткаў бюджэтных арганізацый, але і бягучых. У тым ліку будзем абмяжоўваць і рост заробкаў. Па заробках у бюджэтным сектары асноўны арыенцір — не дапусціць зніжэння ў рэальным выражэнні. У цэлым рост фонду аплаты працы будзе адпавядаць узроўню інфляцыі, але той інфляцыі, якую мы вызначылі для сябе як задачу на 2016 год. Таму заробак не будзе расці, але, напэўна, і не ўпадзе.
— Калі дзяржаўны бюджэт можа быць удакладнены?
— Зараз рызыкі невыканання бюджэту няма. Мы жорстка абмежавалі расходы, і нарастання дэфіцыту бюджэту, які пагражае фінансавай збалансаванасці краіны ў цэлым, не адбываецца. Мы выканалі бюджэт за два месяцы і будзем яго выконваць далей, паралельна рыхтуючы палажэнні пра скарачэнні расходаў і ўдакладненні даходаў. Будзем шукаць пазабюджэтныя непадатковыя даходы, рэалізоўваць комплекс мер, звязаных з прыцягненнем у эканамічны абарот нявыкарыстанай маёмасці і іншае. Мы прымем цэлы набор захадаў, ад выніковасці якіх стане зразумела, якія расходы рэальна фінансаваць да канца года, а ад якіх прыйдзецца адмовіцца.
Гэта працэс дастаткова творчы, ён патрабуе часу, ацэнкі эканамічнай сітуацыі. Не спяшаючыся, але ў пастаяннай рабоце мы падрыхтуем праект указа па ўдакладненні бюджэту і ўнясём яго ў вызначаным парадку на разгляд парламента і Прэзідэнта.
— Наколькі шкодным для бюджэтных арганізацый можа аказацца рэжым зацягвання паясоў?
— Рызыкі ёсць, мы іх разумеем. У нас вельмі развітая інфраструктура: шмат аб'ектаў нерухомасці, якія належаць дзяржаве, таму, безумоўна, адмова ад капітальных рамонтаў, будаўніцтва, рэканструкцый, мадэрнізацыі гэтай інфраструктуры будзе прыводзіць да яе пагаршэння. Каб гэтага пазбегнуць, неабходна рэформа не кіравання дзяржаўным бюджэтам, а структуры бюджэту. Трэба змяняць структуру расходаў. Максімальна адыходзіць ад падтрымкі эканомікі, субсідавання рознага роду паслуг для грамадзян, для прадпрыемстваў, і за кошт скарачэння субсідый нарошчваць капітальныя ўкладанні, інвестыцыі ў бюджэтную інфраструктуру. Гэта вызначаецца не жаданнем Міністэрства фінансаў, не жаданнем урада, але эканамічнымі магчымасцямі.
Па меры стабілізацыі інфляцыі, зніжэння працэнтных ставак па крэдытах, росту прапановы грошай унутры эканомікі, скарачэння выдаткаў прадпрыемстваў (гэта таксама ключавы момант), мы атрымаем комплексны эканамічны эфект, і тады настолькі маштабная падтрымка прадпрыемстваў з бюджэту не спатрэбіцца. У выніку вырасце даходная частка бюджэту, бо ўзрасце падатковы патэнцыял прадпрыемстваў, павысіцца іх прыбытковасць, эфектыўнасць, узрасце экспарт.
У сувязі са скарачэннем субсідавання вызваліцца парадку 10% аб'ёму бюджэтных расходаў. Тады мы зможам істотна нарасціць аб'ём капітальных укладанняў і давесці яго да ўзроўню, які мелі 10 гадоў таму — парадку 7% ВУП. Зараз — 4-5%, сёлета будзе 3-3,5%. Гэта не ніжэй за краіны-суседзі, але для такой развітай інфраструктуры, якая ў нас ёсць, недастаткова. Тым больш што і нявырашаных праблем засталося шмат. Мы моцна рванулі ў жыллёвым будаўніцтве, і цяпер трэба падцягваць сацыяльную інфраструктуру — трэба будаваць школы, дзіцячыя садкі, дарогі, масты, паляпшаць транспартныя зносіны. Шмат чаго трэба рабіць. А для таго, каб гэта рабіць, трэба, каб эканоміка працавала самастойна, бюджэт істотна знізіў падтрымку гэтай эканомікі і накіраваў грошы на інфраструктуру.
Сумесныя праекты ядзерных тэхналогій.
